《环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》政策解读

《环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》（以下简称《指南》），提出了建立“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”（以下简称“三线一单”）的一般性原则、内容、程序、方法和要求，对各地建立“三线一单”提供技术指导。

就《指南》的有关问题，环境保护部环境影响评价司负责人回答了记者提问。

中国环境报：《指南》发布的主要背景是什么？

答：党中央国务院高度重视生态文明建设和生态环境保护，要求牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，要求加快构建三大红线，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。编制出台《指南》，指导各地加快建立“三线一单”，是贯彻落实党的十九大精神，加快推进生态文明建设和生态环境保护的重要举措。

《指南》编制是积极落实习近平总书记重要讲话精神，加快构建“三大红线”，推动形成绿色发展方式和绿色生活方式的重要举措。早在2015年7月，中央深改组第14次会议上，就明确提出要落实严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线的要求。

2017年5月，习近平总书记在中央政治局第四十一次集体学习时，强调加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线“三大红线”，推动形成绿色发展方式和生活方式。党的十九大报告提出“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”“推进绿色发展”等要求。

2017年10月，在全国环保系统学习贯彻党的十九大精神打好生态环境保护攻坚战专题研讨班上，环境保护部将“构建并严守三大红线”作为6项重点工作之首。部领导多次强调，编制“三线一单”，是贯彻落实党中央、国务院决策部署，推动形成绿色发展方式和生活方式的重要举措。

《指南》编制是积极推进我国生态文明体制改革的具体行动。党中央国务院一系列重要制度和文件，都提出了建立并严守“三大红线”、加强“三大红线”管控的要求。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出，严守资源环境生态红线，树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内的要求。

《中共中央国务院关于印发〈生态文明体制改革总体方案〉的通知》要求建立空间规划体系，完善资源总量管理和全面节约制度。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《关于印发〈省级空间规划试点方案〉的通知》《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》等系列文件，都要求加强底线思维，强化生态环境的支撑。编制出台《指南》，是积极落实党中央国务院生态文明建设体制改革系列制度要求的具体行动。

《指南》编制是环境保护部推动战略规划环评“划框子、定规则、查落实”的重点任务。党的十八大以来，按照简政放权、转变政府职能的总体要求，环境保护部出台《关于印发〈“十三五”环境影响评价改革实施方案〉的通知》等文件，要求按照“划框子、定规则、查落实”3个环节，加大环评改革力度，以“三线一单”为手段，强化空间、总量、准入环境管理，推动战略规划环评落地。

《指南》从区域环境质量、环境功能维护的要求出发，核算清污染源排放强度、种类，搞明白区域允许排放量，兜得住环境风险防范的底线，推动战略规划环评“划框子、定规则”，同时也为项目环评工作提供指导、依据和支持。

中国环境报：《指南》的总体思路与要求是什么？

答：《指南》坚持以改善生态环境质量为核心，以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线为基础，划定环境管控单元，在一张图上落实“三大红线”的管控要求，编制环境准入负面清单，构建环境分区管控体系。

工作定位：《指南》主要用于环评管理，兼顾为其他环境管理工作提供空间管控依据。重点是通过“划框子、定规则”，优化空间布局、调整产业结构、控制发展规模、保障生态功能，为战略环评与规划环评落地以及项目环评管理提供依据和支撑，为加强生态环境保护、促进形成绿色发展方式和生产生活方式提供抓手。

总体思路：与当前环境质量管理与自然资源管理各项工作充分衔接，以改善生态环境质量为核心，将行政区域划分为若干环境管控单元，将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线转化为空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率等要求，编制环境准入负面清单，构建环境分区管控体系。

基本原则：《指南》提出了加强统筹衔接、强化空间管控、突出差别准入、实施动态更新、坚持因地制宜等5项基本原则。各地应统筹衔接各项相关工作，尤其是生态保护红线、污染防治行动计划、“十三五”生态环保规划等相关工作基础，综合制定适合地方管理需求的“三线一单”方案，强化“三线一单”成果的空间落地与管理。

适用范围：《指南》适用于地市级行政区域的“三线一单”编制工作，其他尺度区域的“三线一单”编制工作也可参照执行。编制主体为地方政府，地方政府根据辖区内生态环境保护工作的实际情况和要求，因地制宜制定“三线一单”方案，为本地区生态环境保护管理提供系统化、科学化、精细化的平台。

中国环境报：《指南》的主要内容有哪些？

答：《指南》包括8章30节、4项附录，提出了建立“三线一单”的一般性原则、具体技术要求、成果要求，以及工作底图制作、大气与水环境模拟评价要点、信息平台建设等4项目规范性附录。

主要内容包括：

一是划定生态保护红线，识别生态空间。充分衔接并遵从目前生态保护红线划定、管理的相关要求，对于已经划定生态保护红线的地区，要严格落实生态保护红线方案和管控要求；对于尚未划定生态保护红线的，按照《环境保护部 国家发展和改革委员会关于印发〈生态保护红线划定指南〉的通知》和相关要求划定管理。同时，在生态保护红线之外，识别重要生态功能区、保护区和其他有必要实施保护的区域等生态空间，实施限制开发，分区管控。

二是明确环境质量底线，实施环境分区管控。按照环境质量不断优化的基本原则，以改善环境质量为目标，衔接大气、水、土壤环境质量管理要求，确定分区域、分流域、分阶段的环境质量底线目标要求。

以环境质量底线目标为约束，测算环境容量，评估环境质量改善潜力，综合确定区域大气、水环境污染物允许排放量和管控要求。解析大气、水环境结构、过程、功能上的空间差异，开展土壤环境质量与风险评价，识别大气、水、土壤环境优先保护与重点管控区域，实施分区管控。

三是完善资源利用上线，提升自然资源开发利用效率。衔接各地区资源能源“总量和强度双管控”要求，以改善环境质量、保障生态功能为目标，考虑生态安全、环境质量改善、环境风险管控等要求，完善水资源、土地资源开发利用和能源消耗的总量、强度、效率等要求。

坚持自然资源资产“保值增值”的基本原则，利用自然资源资产负债表，加强对自然资源数量减少、质量下降区域的自然资源开发管控。

四是划定环境综合管控单元，实施环境综合管理。为了便于地方管理，将“三大红线”的管控分区，衔接行政边界，建立功能明确、边界清晰、网格化的环境综合管控单元，实施分类管理。

五是落实“三线”要求，建立环境准入负面清单。以各类环境管控单元为对象，将以“三大红线”为核心的环境管控要求，转化为空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源开发效率等方面的管控要求，建立各环境管控单元的环境准入负面清单，明确禁止和限制的环境准入要求。

中国环境报：《指南》有哪些特点？

答：一是强调与相关工作的充分衔接。一方面，注重与环境保护部正在开展的各项工作充分衔接，尤其是与生态保护红线划定，大气、水、土壤三个污染防治行动计划的实施，战略和规划环评推进，总量管控与排污许可证管理等工作紧密衔接，充分衔接相关工作的思路、基础、技术方法和管理政策，保持工作的衔接协调性。

另一方面，注重与相关部委工作的衔接。尤其在资源利用上线方面，在充分衔接现有资源管理制度政策的基础上，《指南》强调从生态安全、环境质量改善和环境风险管控等角度，提出完善自然资源开发管控的环境要求。

二是强调管控要求的系统整合。“三线一单”并不替代当前各部门、各部委环境质量、资源管理等相关技术要求与管理规定，而是强调对既有技术方法、管理政策的整合。《指南》强调以环境质量与安全维护为基准，将相应的管理要求与任务措施整合起来，形成一套系统性、精细化、空间可落地的环境质量管控要求，提高环境管理的系统性，支撑空间规划。

三是强调各项管控要求的空间落地。环境质量管理向精细化转型，水污染防治行动计划将治理要求落实到全国1784个控制单元，京津冀地区实施了3×3公里大气网格化监管。“三线一单”在此基础上，建立分辨率较高、坐标统一、落位准确的环境空间基础数据库，开展环境系统评估，在一张图上落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的管控要求，并将各类管控要求落实到不同的环境管控单元，制定环境准入负面清单，实现生态环境管控要求的系统落地。

四是强调技术方法与成果的因地制宜、实事求是。《指南》界定了“三线一单”划定的一般要求和技术方法，同时明确了全国不同地区，根据所处不同发展阶段、不同环境问题和生态环境管理基础，可以根据《指南》规定的一般原则和方法，因地制宜、实事求是地采取科学实用、合理可行的技术方法，制定符合国家要求和地方特色的“三线一单”方案。鼓励各地区积极开展技术方法和管理模式创新，为完善“三线一单”技术方法和管理制度提供实践经验。

中国环境报：《指南》下一步如何实施应用？

答：推动各地加快建立“三线一单”的环境管控体系，是环境保护部的一项重点工作，环境影响评价司将尽快组织推进。

一是抓紧做好《指南》的宣贯、培训工作，让各地深入理解“三线一单”工作的任务和技术要求。

二是结合长江经济带战略环评，率先在长江经济带12省市（含青海）推进开展“三线一单”编制工作。

三是加快完善“三线一单”的配套措施，包括数据共享标准要求，推动建立区域、规划、项目环评的管控体系，做好与生态环境保护领域相关改革举措、有关法律法规制修订的衔接。

四是研究提出区域国土空间环境评价工作方案，指导其他省、市开展“三线一单”编制工作。